Du er logget ind

Din profil kan bruges på Berlingske.dk, Business.dk og bt.dk, der alle er en del af Berlingske Media. Du kan altid logge ud eller opdatere dine oplysninger ved at klikke på dit profilnavn.
Kronik

Offentligt marked – et eksperimentarium

Trods 30 år med udbud af velfærdsydelser har kommunerne begrænset erfaring med at håndtere udliciteringer f.eks. på ældreområdet. Spådommene om privatiseringens dårligdomme risikerer at blive selvopfyldende, hvis man ikke formår at kombinere viden og nytænkning.

Ældreplejen er i flere kommuner blevet udliciteret. Arkivfoto: Scanpix
Ældreplejen er i flere kommuner blevet udliciteret. Arkivfoto: Scanpix

Den offentlige sektor skal ifølge Produktivitetskommissionen konkurrenceudsætte flere opgaver på velfærdsområdet, men der er meget lidt viden om, hvorvidt konkurrenceudsættelse fører til lavere pris eller bedre kvalitet. Konkurrenceudsættelse og produktivitet var en del af det første moderniseringsprogram i 1983, og siden har regeringsledere forsøgt at modernisere velfærdsområdet, hvad enten fokus har været budgetreformer, mål og resultatstyring eller produktivitetsoptimering.

Med New Public Management indførte vi i 1980erne og 90erne et business-like sprog og begrebsverden i det offentlige. Det er et begrebsapparat til styring af offentlige enheder, der havde sine rødder i den private sektor. Man tog altså, groft sagt, et sæt af begreber ud af en boks og tænkte dem ind i en anden i den tro, at det så ville have tilsvarende effekt. Men spørgsmålet er, hvordan markedsøkologien egentlig ser ud på dette område?

Fra midten af 90erne var der en række eksperimenterende konkurrenceudsættelser af ældreområdet i bl.a. Farum, Greve, Frederiksberg og Græsted-Gilleleje, hvor dele af ældreområdet i disse kommuner blev udliciteret til private leverandører. Senere i 2002 besluttede Folketinget at stimulere konkurrencen ved bl.a. at indføre Frit Valg af leverandør til hjemmehjælp. Det skabte en underskov af små private virksomheder i konkurrence med kommunens leverandør. De sidste år har vi så, stimuleret af krisen, oplevet, at flere kommuner udbyder »større« portioner af ældreservice. Det er sket i bl.a. Holbæk, Syddjurs, Kolding, København, Greve og Gribskov.

Innovationen af velfærdsmarkedet kan beskrives i tre stadier »det emergente«, »det regulative« og »det normative institutionaliserede«. I forhold til ældreområdet betyder det, at man har været igennem de to første stadier og nu står på grænsen til det tredje stadie.

I første stadie (1995 – 2002) forsøgte få kommuner at konkurrenceudsætte velfærdsydelser på ældreområdet, hvad der førte til en udfordring af kommunernes monopol. Det resulterede f.eks. i, at fagforeningen Dansk Sygepleje Råd anlagde en sag mod Græsted-Gilleleje, men det betød også, at der opstod en niche af innovative rådgivere og »udbudseksperter« på dette område, som rejste rundt eller blev ansat i de kommuner, der turde udfordre det bestående.

I andet stadie (2003 – 2012) indtrådte en mere statslig regulering og forsøg på at styre markedsgørelsen af velfærdsydelser ved bl.a. at indførte frit valg af hjemmehjælp. Kommunerne udviklede herefter en tydeligere myndighedsfunktion, men udviklingen skete ikke isoleret i kommunen. Kommunerne var nu konstant under stærk påvirkning af interesseorganisationer som eksempelvis Ældre Sagen, faglige foreninger og arbejdsgiverorganisationer, der alle forsøgte at få deres model ind i kommunernes udmøntning af loven. Det medvirkede til at konsolidere det lille netværk af Tordenskjolds soldater, som var »eksperter på privat ældrevelfærd«, hvilket gav den udfordring, at »alle« kendte hinanden, hvorved habiliteten balancerede på en meget skarp line.

Det tredje stadie ligger forude. Det sidste år har flere kommuner grundet krisen konkurrenceudsat store portioner af deres ældreservice, og det skaber grundlag for mere institutionaliserede normer for konkurrenceudsættelse af ældreområdet. Vi befinder os ikke længere i den afprøvende innovative fase, men i en situation, hvor kommunerne efterspørger konsoliderede metoder. Et naturligt krav, som man skulle synes simpelt at opfylde, for der findes jo et netværk af udbudsspecialister. Udfordringen er netværkets størrelse. Det har ikke de mandskabsmæssige ressourcer til at løfte alle de opgaver, der strømmer ud fra kommunerne. Derfor er spørgsmålet: Hvorledes sikrer kommunen sig at få mest mulig viden og erfaring overført fra det lille erfaringsnetværk og samtidig leve op til de nu mere institutionaliserede krav for udbud?

Jeg har været inde på, at vi befinder os i et skifte, hvor Tordenskjolds soldater fra de første stadier ikke har kapacitet nok til at løfte alle opgaver, der udbydes. Det giver en risiko for, at kommuner køber sig til rådgivning fra »uerfarne« og derved pådrager sig en risiko og gentager fejl, som f.eks. Farum slap af sted med i 90erne. Men situationen er en anden nu, og kommunerne har hverken økonomisk, politisk eller regulativt samme forventninger. Ældreområdet har nu sit eget marked, og det kræver, at kommuner, leverandører og rådgivere bevæger sig fra det meget eksperimenterende innovationsrum og kommer tættere på det mere produktionsorienterede og professionelle rum.

Hvor svært kan det egentlig være at overføre erfaring fra andre branche til velfærdsområdet? FOAs formand, Dennis Kristensen er en af dem, som ofte sammenligner på tværs, når han peger på de dårlige resultater fra rengøringsbranchen, men det er som at sammenligne pærer og bananer. Den primære forskel er, at personlig pleje primært er en menneske til menneske-produktion og ikke en menneske til teknologi-produktion. Hertil kommer, at køberen af produktet ikke er den samme som modtageren, og at modtageren (borgeren) indgår som del-producent i ydelsen.

Endelig kan man sige, at ydelsen, efter at den er produceret, ikke har en fast form. Hverken køber eller modtager står tilbage med noget, der kan måles som f.eks. en mursten. Det influerer naturligvis på den viden, som rådgiverne skal have, og da der er få rådgivere med solid »erfarings-know-how« fra ældreområdet, er der stor risiko for, at vi vil opleve, at Dennis Kristensen får ret i sine spådomme. Kommuner, der vil konkurrenceudsætte, står dermed i en situation, hvor de nøje skal overveje, hvordan de får nødvendig »erfarings-know-how« ind i deres udbud samtidig med, at de øger professionaliseringen.

Gribskov Kommune stod for et år siden i den situation, at man ønskede at udbyde en række ydelser på velfærdsområdet. Omfanget var 290 millioner kr. om året fordelt på ni delaftaler.

Rådgiverkompetencerne i forhold til know how om konkurrenceudsættelse af velfærdsydelser kunne købes blandt Tordenskjolds soldater, hvis historik dokumenterede, at de havde været involveret i 90 procent af de udbud, der havde været på ældreområdet. En af udfordringerne ved et stort udbud af velfærdsydelser består i skaleringen og de øgede risici ved at udbyde så mange ydelser i ét »hug« på et marked, hvis klagemuligheder og krav om ligebehandling er i stærk udvikling. For bl.a. at imødegå denne risiko og samtidig ikke give afkald på væsentlig værdifuld erfarings-know-how og derved risikoudsætte kommunen, valgte man tidligt at kombinere »know how« fra Tordenskjolds soldater med stærke skaleringskompetencer, juridisk og økonomisk fra to store rådgivningsvirksomheder på det traditionelle rådgiver-marked.

Denne investering i rekombination af viden fra to rådgiversegmenter er resulteret i flere ting.

De habilitetsudfordringer, der var i stadie 2, blev reduceret ved at tilføre »nyt og udfordrende rådgiverblod«, og samtidig fik kommunen et anderledes professionaliseret produkt i form af udbudsproces og materiale uden at skulle begynde forfra med 100 procent nye rådgivere. Rekombinationen af rådgivere har givet et materiale, der er et eksempel på et »first mover« produkt. Gribskov Kommune er igen eksemplet på en kommune, der ved at tænke ud over egne behov, strategisk kan påvirke markedsøkologien på et snævert rådgiverområde, så ældreområdet kan træde ind i et mere professionaliseret stadie af konkurrenceudsættelser. Lidt firkantet kan man udtrykke det sådan, at den investering, Gribskov har lagt i Danmarks største udbud, bør gøre det billigere og lettere for andre kommuner.

Vi kan se, at du har installeret en adblocker, så vi ikke kan vise dig annoncer.

Det er vi kede af, fordi indtægter fra annoncer er en helt afgørende årsag til, at vi dagligt kan tilbyde dig journalistik af høj kvalitet.

For få adgang til indhold på Berlingske.dk skal du tillade visning af annoncer på Berlingske.dk. Se hvordan du gør her..

Tak for din forståelse.

Hov! Hvor blev min artikel af..!?

Du er træt af reklamer. Vi ved det godt! Men de betaler for den artikel, du sidder og læser. Vi vil derfor sætte stor pris på, at du tilføjer Berlingske.dk til din adblocker's "whiteliste".

Tak for din forståelse.