De forsvundne fuldmægtige

Basale læresætninger om ret og vrang synes at være gået i glemmebogen for nogle af landets højtstående embedsmænd, mener eksperter og tidligere departementschef i kølvandet på en række ministerielle skandalesager.

Det skulle aldrig ske igen.

Efter Tamil-sagen forfattede en håndfuld af rigets skarpeste vogtere af det danske demokrati og det neutrale embedsværk en administrativ bibel for landets embedsfolk. Det såkaldte Nordskov Nielsen-udvalg advarede i klare vendinger landets embedsmænd mod at indtage politiske roller og opstillede klare retningslinjer for, hvornår fuldmægtige, kontorchefer og departementschefer skal sige fra over for ulovligheder.

20 år efter anbefalingerne frygter flere eksperter og politikere, at anbefalingerne er gået i glemmebogen hos selv højtplacerede medlemmer af det stolte danske embedsværk på Slotsholmen. En fabrikeret løgn i Justitsministeriet, misinformation af Folketinget fra centrale kræfter i Udenrigsministeriet og tilsidesættelse af klassisk, god forvaltningsskik i Socialministeriet bærer brænde til bålet. Og for blot få år siden var Forsvarsministeriet martret af skandalesagen om jægerbogen, mens Skatteministeriets håndtering af Helle Thorning-Schmidts skattesag og skandalen om de statsløse er blevet genstand for kulegravende kommissioner. Sagerne har allerede kostet flere ministre deres job, men meget tyder på, at en række højtplacerede embedsmænd har spillet afgørende roller i håndteringen af skandalesagerne.

De kritiske lys på ministerierne har givet anledning til debat i kredsen af magtfulde departementschefer på Slotsholmen. Opmærksomheden er ikke blevet mindre af, at det er kronjuristerne i Justitsministeriet og topdiplomater fra udenrigstjenesten, der er belastet i to af de aktuelle sager.

Spørgsmålet er, om der er tale om tilfældigheder, sjusk, simpelt dårligt embedshåndværk, eller om antallet af sager er udtryk for en mere urovækkende tendens til, at klassiske embedsmandsdyder over tid er trådt i baggrunden i ministeriernes velsmurte maskiner. Om der er tale om egentlige systemfejl hos embedsfolkene, som den tyske sociolog Max Weber i sin tid karakteriserede som »viljeløse maskiner«?

Langt ind i regeringspartierne diskuterer politikerne udviklingen i embedsværket og samspillet med regeringen.

»Der har været mange sager. Det er klart, at vi alle sammen spørger os selv: Går det, som det skal? Er der styr på det? Får vi den rette rådgivning?« siger de Radikales gruppeformand, Sofie Carsten Nielsen.

Flere af de universitetsfolk, der forsker i udviklingen af embedssystemet, mener, at der er grund til at være bekymret for udviklingen.

»Sagerne illustrerer, at nogle af de klassiske embedsmandsdyder er trængt. Embedsværket er traditionelt set opdraget til, at det er saglighed, faglighed, ordentlighed og lovlighed, der skal styre deres virke, men i kraft af udviklingen bliver de mere og mere presset til at tage del i den politiske, taktiske rådgivning, have politisk flair og gehør,« siger Pernille Boye Koch, der er lektor i forfatningsret på Syddansk Universitet og tidligere folketingsmedlem for de Radikale.

Lektor i forvaltningsetik på Københavns Universitet, Anders Berg-Sørensen, mener, at sagerne illustrerer, at det loyale embedsværk har »demonstreret et misforstået hensyn til ministrene«.

»Efter Tamilsagen blev det præciseret, hvad der var ret og vrang. Man fik kortlagt og præciseret nogle normer, rettigheder og pligter, som kom til at fungere som lærestykker til fremtidige embedsmænd. Det er helt basale ting, som tilsyneladende er gået i glemmebogen,« siger Anders Berg-Sørensen.

Diskussionen har bredt sig ind i kredsen af tidligere departementschefer. Flere af de højtstående embedsmænd, som Berlingske har talt med, beretter, at det ikke er alvoren af den enkelte sag, der giver den største anledning til bekymring, men antallet af sager med kort interval.

»De kunne alle sammen være foregået for 10 og 20 år siden. Allesammen. Så det er ikke, fordi den enkelte sag kan tages som et udtryk for, at der er noget galt. Men, at der er så mange sager med så kort mellemrum, er simpelthen nyt og udtryk for en systemfejl,« siger Jørgen Rosted, der var departementschef i Erhvervsministeriet fra 1993 til 2001 og inden da arbejdede sig op gennem Finansministeriet.

At der skulle være tale om grundlæggende fejl i indretningen af centraladministrationen, afviser Bo Smith, der indtil sidste år var en del af embedsværkets top som departementschef for beskæftigelsesminister Mette Frederiksen (S). Han kan heller ikke genkende påstanden om, at de klassiske forvaltningsmæssige dyder skulle være på retur.

»Min opfattelse efter at have været i flere forskellige ministerier gennem hele mit arbejdsliv er, at respekten for, at Danmark er en retsstat, og at der er grundlæggende forvaltningsmæssige principper, der skal overholdes, er fuldstændig intakt. Det står ombudsmanden og Rigsrevisionen vagt om, og det står journalisterne via en syndflod af aktindsigtssager vagt om. At der skal passes på det grundlæggende forvaltningsmæssige håndværk, er en del af kulturen på Slotsholmen – det kan jeg garantere dig. Men der kan som i alle store organisationer opstå fejl, som man så må lære af,« siger Bo Smith.

Det står dog klart, at det danske embedsværk har gennemgået en kolossal udvikling de seneste årtier. Efter at jurister med fundamentalistisk fokus på lovens ord regerede på Slotsholmen indtil 1950erne og 1960erne, gjorde først økonomerne og siden statskundskaberne deres indtog på ministergangene i årtierne, der fulgte. Udviklingen var naturlig i takt med politikernes stigende ønske om at udbrede rådgivningen fra paragrafrytteri til politikudvikling og kan blandt andet illustreres med statsminister Anders Fogh Rasmussens (V) oplæg til gruppen af departementer kort efter sin tiltræden i 2001. Her gjorde han det klart, at når politikerne nynnede en strofe, skulle embedsmændene »kunne skrive en symfoni«, som Bo Smith for nylig har skrevet i et indlæg i nicheudgivelsen Nordisk Administrativt Tidsskrift.

Udviklingen er nu gået så vidt, at landets øverste departementschefer reelt arbejder som politikere, mener tidligere departementschef Jørgen Rosted.»De ledende embedsmænd bruger efterhånden to-tredjedele eller mere af deres tid på faktisk at være politikere samtidig med, at de skal være opmærksomme på at sige stop overfor ministeren. Det er tydeligt, at det bliver vanskeligere og vanskeligere for dem at have flere kasketter på,« siger Jørgen Rosted.

Bevægelsen i retning af flere embedsmænd med politisk fingerspidsfornemmelse kan blandt andet ses i ministeriernes jagt på nye talenter.

»Når man slår embedsmandsstillinger op i ministerierne kan man se, at de har udviklet sig betydeligt. Man efterlyser folk med politisk gefühl, som skal deltage i politisk-strategisk rådgivning og være med til at give politikerne ideer. Når man er så tæt på det politisk-strategiske kan lovligheden i særlige tilfælde blive et sekundært hensyn. Det kan måske virke negativt at komme med firkantede juristeri-agtige indvendinger i det politisk-strategiske miljø, man befinder sig i,« siger lektor Pernille Boye Koch fra Syddansk Universitet.

At det moderne embedsværk er en aktiv og offensiv spiller ved ministerens side blev blandt andet udstillet i Statsløsekommissionen, som skal belyse årsagen til, at en række unge statsløse uretmæssigt blev nægtet dansk statsborgerskab under VK-regeringen. Udover den ulovlige sagsbehandling kom det blandt andet frem, at embedsværket gav markant forskellige oplysninger til ordførerne fra Venstre, de Konservative og Dansk Folkeparti end til ordførerne fra oppositionen. Under afhøringerne fortalte afdelingschef Kim Lunding, at det er normal praksis på Slotsholmen.

»Der er en nogenlunde fast tradition for, at man skriver lidt forskelligt til egne ordførere og til oppositionen. Det er meget normalt, at man har et lidt andet ordbrug til egne ordførere, »vennerne«, end til oppositionen.«Oplysningen var en parentes under afhøringerne i kommissionen, men den er efter Pernille Boye Kochs vurdering en potentielt alvorlig en af slagsen, hvis det er generel praksis i ministerierne.

»Hvis det handler om, at man udelader at oplyse meget centrale ting til oppositionen, så er det meget problematisk. Særligt, hvis der er blevet stillet spørgsmål til ministeren fra oppositionen. Så handler det om bevidst at tilbageholde oplysninger, som det vil være oplagt for oppositionen og offentligheden at få indsigt i,« siger hun.

Andre advarer mod at give politiseringen af embedsværket skylden for rækken af fejl. I partiet Venstre mener man, at SRSF-ministrenes ledererfaring er en del af årsagen.

»Der har været en tendens til, at man har brugt embedsværket politisk, og at embedsværket har ladet sig bruge politisk, men jeg ser det lige så meget som et udtryk for, at det var et meget uerfarent ministerhold, og at de har accepteret processer i deres ministerier, som ikke er sunde. Annette Vilhelmsen lavede selv fejlen, og Christian Friis Bach var selv med til det møde, hvor GGGI-rejsereglerne blev besluttet,« siger Venstres næstformand, Kristian Jensen.

Folketingets formand, Mogens Lykketoft, mener derimod, at de over 1.000 afskedigelser i centraladministrationen som led i regeringens spareprojekt »Effektiv administration« er årsag til problemerne i ministerierne. At embedsmændene skal løbe langt hurtigere end tidligere er et faktum, mener Djøfs administrerende direktør, men han vil ikke give fyringerne skylden for problemsagerne.

»Det er klart, at de skal løbe hurtigere, end de har skullet tidligere. Når opgavemængden stiger, og antallet til at løse opgaverne falder, så øger det under alle omstændigheder risikoen for, at der sker fejl. Om det har haft betydning for de konkrete, verserende sager, ved jeg ikke,« siger Djøf-direktør Mogens Kring Rasmussen.

Han mener i stedet, at der er behov for mere grundlæggende løsninger, hvis problemerne skal til livs. 20 år efter Nordskov Nielsen-udvalgets rapport mener han, at tiden nu er inde til en egentlig kulegravning af samarbejdet mellem ministre, embedsmænd og Folketinget.

Forslaget modtages med kyshånd fra flere sider, men lektor i forvaltningsetik Anders Berg-Sørensen på Københavns Universitet peger allerede nu på, at bedre løbende træning af embedsmændene er vejen frem.

»Der er efter min vurdering ikke brug for at ændre hardwaren i form af lovgivning. Det bliver kun løst ved at arbejde med softwaren – embedsfolkene. Der er brug for mere, løbende træning i de her dilemmaer, som sætter embedsfolkene i stand til at agere korrekt i stressede situationer,« siger han.

Andre mener, at der er behov for et mere fundamentalt opgør med opbygningen af embedsmandssystemet, som adskiller sig fra næsten alle vores europæiske naboers embedsmandsopbygning. Tidligere departementschef Jørgen Rosted mener, at der kun er én vej, hvis embedsmandssystemet skal overleve: At indføre viceministre, som kan assistere ministeren med politikudviklingen.

»Vi bliver nødt til at bide i det sure æble og erkende, at vi tog fejl, når vi ikke har villet ændre det system, som har fungeret siden enevældens afskaffelse. Der er ingen vej uden om at ændre det danske system,« siger Jørgen Rosted.

Diskussionen stammer helt tilbage fra tidligere statsminister Poul Hartlings (V) regeringstid i 1970erne, men er blandt andet blevet genoplivet af en række Venstre-folk i denne uge. Statsminister Helle Thorning-Schmidt (S) har tidligere fejet idéen af bordet, og en række af Jørgen Rosteds eks-departementschef-kolleger er lodret uenige med ham.

»Det vil snarere føre til flere problemer. Embedsmænd kan tage fejl – og nogle gange er de også lidt følgagtige – men chancen for, at de følger reglerne, er trods alt større, end hvis ministeren hyrer embedsmænd fra sit eget parti,« siger Anders Troldborg, der var departementschef i Forsvarsministeriet fra 1993 til 2007.

Han får støtte fra Mette Frederiksens nyligt aftrådte departementschef, Bo Smith, der har mere end 40 års erfaring fra centraladministrationen:

»Hvis man i højere grad gik over til, at ministrene blev rådgivet af politisk udnævnte embedsmænd, så vil risikoen for, at der sker svigt i sagsbehandlingen, ikke blive mindre. Der er ingen, der er bedre rustet til at sørge for, at der er orden i tingene, end embedsmændene. Det er det, de er uddannet til og trænet i,« siger Bo Smith.

Mest læste

Vi kan se, at du har installeret en adblocker, så vi ikke kan vise dig annoncer.

Det er vi kede af, fordi indtægter fra annoncer er en helt afgørende årsag til, at vi dagligt kan tilbyde dig journalistik af høj kvalitet.

For få adgang til indhold på b.dk skal du tillade visning af annoncer på b.dk. Se hvordan du gør her..

Tak for din forståelse.

Hov! Hvor blev min artikel af..!?

Du er træt af reklamer. Vi ved det godt! Men de betaler for den artikel, du du sidder og læser. Vi vil derfor sætte stor pris på, at du tilføjer b.dk til din adblocker's "whiteliste".

Tak for din forståelse.